Alan Gelb and Anit Mukherjee, Center for Global Development
Le développement dans un monde numérisé
Au Bangladesh, les mères reçoivent maintenant des bourses pour leurs enfants par le biais de comptes de téléphone portable au lieu de devoir faire de longues files d’attente à l’école au jour préétabli pour une distribution d’argent. Non seulement cela permet de gagner en temps et en efforts, et de fournir des paiements précis et documentés, mais cela soulage également les responsables scolaires d’un processus administratif fastidieux et du risque d’être accusées, à tort ou à raison, de manipulation frauduleuse de fonds. En Tanzanie, les visiteurs des parcs nationaux doivent désormais payer par voie électronique plutôt qu’en espèces ; il en résulte une forte augmentation des fonds destinés à la conservation avec le même nombre de visiteurs. Au Kenya, les agriculteurs peuvent investir leurs économies directement dans une petite tranche d’une obligation d’État par le biais de téléphones portables. Ils peuvent prétendre à de petits prêts sur la base d’un historique stable de recettes et de paiements sans constituer de garantie. À Andhra Pradesh, un État indien de 50 millions d’habitants, les autorités peuvent analyser en profondeur les données transmises à l’échelle de l’État, en temps réel et dans des milliers de points de livraison, afin de surveiller la fourniture de rations et de pensions à des bénéficiaires pauvres identifiés de manière unique. Ils peuvent s’assurer que les rations ne sont pas détournées par les revendeurs, détecter presque immédiatement les défaillances de transaction et exiger une rapidité du suivi et des mesures correctives.
Les technologies numériques, notamment dans les domaines de l’identification (ID), des communications mobiles et des paiements, ont un impact sur les sociétés et les économies à bien des égards. Ensemble, elles permettent trois choses : l’identification précise de toutes les parties à une transaction ; des communications à faible coût ; et des paiements précis, responsables et pratiques. Les citoyens (au sens de personnes), les États et les entités privées peuvent interagir les uns avec les autres de nouvelles manières et effectuer des transactions dans un large éventail de services et de programmes. Cela présente de nouvelles opportunités grâce à des coûts de transaction réduits et de nouveaux leviers aux États pour mettre en œuvre un large éventail de politiques et de programmes afin d’accroître l’efficacité et la responsabilité. Elle permet aux États d’inclure et d’autonomiser de nombreuses personnes qui ont été exclues, que ce soit par manque de recon- naissance ou par l’incapacité de l’État à garantir que les paiements ou autres services sont fournis avec précision, à la bonne personne et au bon moment.
L’identification comme point d’entrée. L’identification peut être considérée comme un point d’entrée dans l’écosystème numérique au sens large, vers l’utilisation complète des mobiles et des paiements, et vers une gestion et des analyses de données sophistiquées, afin de créer de la valeur pour les citoyens et les États. Inversement, les mobiles, les paiements et les données associées peuvent être considérés comme des leviers pour étendre l’utilisation et la portée des systèmes d’identification qui représentent des investissements importants mais créent relativement peu de valeur à moins qu’ils ne soient largement utilisés.
Synergies de valeur et d’inclusion
En tant que plateformes polyvalentes, les systèmes d’identification, de téléphonie mobile et de financement permettent de réaliser des économies de champ et d’échelle grâce au partage d’infrastructures essentielles. Les progrès réalisés dans un domaine peuvent entraîner une réduction du coût des services dans les autres et contribuer à élargir la couverture. Cela plaide en faveur d’une approche stratégique, avec des mécanismes pour améliorer la coordination entre un éventail de régulateurs et d’agences, ainsi qu’entre les nombreux programmes et services gouvernementaux qui peuvent utiliser ces plateformes. Les synergies impliquent à la fois des facteurs liés à l’offre et à la demande (Figure 1). Les gens ne voudront pas
Figure 1. Synergies entre l’identification, la finance et les communications mobiles
s’inscrire pour obtenir une pièce d’identité si l’inscription est coûteuse ou difficile ; il y aura également peu de demande pour la pièce d’identité si elle est considérée comme ayant peu de valeur. Les banques seront moins incitées à ouvrir des comptes financiers aux pauvres si le coût de l’intégration des clients est élevé en raison d’un système d’identification inadéquat. Les opérateurs mobiles seront également incités à construire leurs réseaux d’antennes-relais s’ils peuvent proposer des services financiers en plus de la voix et des données. Au fil du temps, la couverture sera stimulée par les changements dans la demande et l’offre, et ceux-ci refléteront à la fois les politiques et l’évolution de la technologie.
Identification-Mobile et Identification-Finance. Étant donné qu’au moins 147 gouvernements dans le monde exigent des utilisateurs mobiles potentiels qu’ils présentent une preuve d’identité avant qu’une SIM puisse être activée, il n’est pas surprenant que les enquêtes montrent que l’enregistrement de la carte SIM est le principal facteur de demande de pièces d’identité, suivi des exigences de connaissance du client (KYC) pour les comptes financiers. Inversement, les mobiles peuvent faciliter l’inscription dans les systèmes d’identification, comme par exemple l’enregistrement numérique des naissances au Pakistan grâce à un partenariat incluant Telenor et l’UNICEF, qui a permis d’enregistrer quelque 700 000 enfants. Des programmes similaires ont été lancés en Tanzanie, profitant du réseau d’agents mobiles.
Le mobile amplifie et diffuse les écosystèmes d’authentification. Aadhaar s’appuie sur le mobile pour l’authentification à distance, tandis que les smartphones peuvent permettre une alternative à la carte et fournir une authentification puissante à trois facteurs en utilisant une combinaison de codes PIN et de données biométriques. De récentes avancées dans la précision de la reconnaissance faciale confèrent un rôle naturel aux caméras intégrées, mais même un téléphone à fonctionnalités simplifiées associé à un numéro d’identification peut permettre une authentification par un mot de passe à usage unique.
Comme dans le modèle India Stack, les communications mobiles peuvent élargir la gamme des applications basées sur l’identification, y compris les signatures numériques et les casiers numériques ainsi que les paiements numériques. Il peut s’agir d’offres de services puissantes pour stimuler la demande.
En même temps, des services d’identification efficaces et accessibles réduisent le coût des affaires. En particulier dans les pays présentant des niveaux élevés d’informalité, les clients potentiels ne sont souvent pas en mesure de fournir la documentation de connaissance du client telle qu’une preuve de l’adresse ; les pays ont tardé à tirer parti des améliorations de la rigueur et de la couverture de leurs systèmes d’identification pour réduire ces exigences documentaires supplémentaires. L’identification entièrement numérique peut rendre l’intégration des clients des banques et des opérateurs de réseau mobile encore moins chère et plus rapide grâce au service de la connaissance du client ; en Inde, certaines estimations suggèrent que cela réduit les coûts associés au service de la connaissance du client financier de 15 $ à 0,50 $ et réduit considérablement le temps nécessaire. Un système d’identification efficace facilite également l’authentification des clients pour les transactions. La faiblesse des systèmes d’identification au niveau des pays a parfois forcé les banques à développer leurs propres solutions, comme le numéro de vérification bancaire du Nigeria ; cela augmente le coût des affaires et décourage l’intégration des petits clients. Au Pérou et au Pakistan, le secteur financier représente une grande partie des demandes de services de vérification adressées à l’agence d’identification ; les frais de services de vérification peuvent générer des revenus pour l’agence, mais si ces frais sont trop élevés, ils peuvent pousser les banques à revenir à la solution (inefficace) consistant à créer leurs propres systèmes.
Mobile-Finance. Le mobile et la finance ont également de fortes synergies, notamment dans l’extension de l’accès à moindre coût aux clients pauvres. Avant le lancement de M-Pesa, la distance moyenne jusqu’à la banque kenyane la plus proche était de 9,2 kilomètres, mais huit ans plus tard, la distance moyenne jusqu’à l’agent M-Pesa le plus proche n’était que de 1,4 kilomètre. Un tel réseau d’agents sera nécessaire pendant de nombreuses années avant que les économies et les sociétés ne deviennent véritablement sans numéraire. Les portefeuilles mobiles et les innovations révolutionnaires dans les paiements numériques ont effacé une grande partie de la différence transactionnelle entre les comptes bancaires et l’argent mobile, à l’exception du réseau d’agents. VOCALINK offre un exemple avec des identifiants segmentés, permettant de payer en temps réel à des adresses de paiement telles que des numéros de téléphone mobile ou des e-mails, comme alternatives aux numéros d’identification nationaux ; cela contribue au renforcement de la confiance car les utilisateurs peuvent effectuer des transactions sans divulguer des informations personnelles sensibles. Déployé sous le nom de PromptPay en Thaïlande, le système compte désormais 40 millions d’utilisateurs.
En retour, la fourniture de services financiers numériques crée des économies de champ pour les infrastructures mobiles et les réseaux d’agents. Dans une étude menée en Tanzanie, la moitié des revenus des antennes-relais rurales provenaient des services de voix et de données et l’autre moitié des services d’argent mobile. De même, l’opportunité de proposer un ensemble de services permet des économies de champ aux agents, qui peuvent répartir leurs coûts fixes sur plusieurs services. L’implication pour les régulateurs est d’ouvrir l’accès à la fourniture d’argent mobile et de services de paiement tout en insistant sur le rôle du système bancaire pour assurer la solidité financière, et de faire tout ce qui est possible pour encourager le partage des infrastructures et des réseaux d’agents. Les informations provenant de données de paiements bien identifiées peuvent également établir des profils de clients afin d’améliorer l’accès à d’autres services financiers ; DigiFarm a enrôlé un million de petits agriculteurs kenyans et pratiquement tous ont des téléphones mobiles qui peuvent être utilisés pour réduire les coûts d’acquisition d’informations sur leurs activités. Avec la constitution des registres de réception et de paiement au fil du temps, certains sont devenus admissibles à de petits prêts.
Les femmes et les pauvres sont confrontés aux plus grands défis en matière d’accès à la technologie mobile, bien que de plus en plus de documents suggèrent plusieurs interventions qui peuvent surmonter ces exclusions. Certaines des solutions les plus simples impliquent simplement de reconnaître les femmes et les pauvres comme des clients potentiels – trop souvent, les entreprises se préoccupent uniquement de fournir des services aux clients « traditionnels » et ne réalisent pas les études de marché de base nécessaires pour identifier les besoins et les préférences des nouveaux segments de clientèle. Les obstacles à l’accès aux téléphones portables et ceux qui entravent les paiements mobiles sont étroitement liés, et de nombreuses solutions politiques pour les uns ont des retombées positives pour les autres. Inversement, l’accès aux services financiers peut contribuer à l’autonomisation les femmes, et les finances mobiles peuvent permettre aux femmes de jouer un rôle d’agents financiers, un rôle que certaines interprètent comme ayant également un élément de travail social. Dans un secteur dominé par les hommes, les femmes agents peuvent jouer un rôle particulier en encourageant les autres femmes à se familiariser avec les transactions mobiles. Dans ces domaines, des politiques et des programmes bien conçus peuvent apporter une valeur ajoutée aux systèmes d’identification tout en œuvrant à la réalisation de deux objectifs largement partagés de la politique nationale : l’autonomisation et l’inclusion financière des femmes.
Synergies avec les programmes gouvernementaux
L’identification numérique, les mobiles et les paiements peuvent faciliter les transferts et les paiements de gouvernement à personne (G2P) ainsi que les paiements de personne à gouvernement (P2G) et les frais d’utilisation pour le service. À l’inverse, l’utilisation de ces mécanismes par le gouvernement peut accroître la demande pour ces applications et soutenir le déploiement d’infrastructures essentielles (figure 2).
Subventions, protection sociale et autres programmes de gouvernement à personne. Combinant salaires, transferts et autres paiements aux particuliers, les paiements gouvernementaux représentent généralement environ 12 % du PIB dans un pays en développement. Un gouvernement type peut gérer jusqu’à 21 programmes de transfert distincts, chacun ayant son propre mécanisme de paiement. Environ la moitié de ces programmes utilisent une forme quelconque de mécanisme numérique pour décaisser des fonds, mais relativement peu utilisent des canaux généraux tels que des comptes bancaires ou d’argent mobile ou proposent aux bénéficiaires un choix de prestataires de services de paiement ; le Brésil est une exception notable.
Même si de nombreux bénéficiaires tardent au départ à ne plus encaisser leurs bénéfices dès qu’ils les reçoivent, il y a clairement place pour une utilisation plus stratégique des systèmes de paiement de gouvernement à personne afin d’encourager une plus grande inclusion financière, d’augmenter la demande et de soutenir le déploiement ultérieur de l’infrastructure numérique et financière. Le programme indien de transfert direct des prestations en est un exemple, avec tous les paiements acheminés via des comptes bancaires liés au numéro d’identification unique Aadhaar. Cela a donné l’impulsion nécessaire pour ouvrir plus de 340 millions de comptes par le biais de l’initiative d’inclusion financière universelle du gouvernement indien. Outre une approche unifiée des paiements, deux problèmes doivent être résolus afin de passer à de tels canaux à vocation
Figure 2. Citoyens, États et capacité numérique
générale. Tout d’abord, comment payer les frais de livraison du dernier kilomètre ? Les incitations sont essentielles – les institutions financières ne seront pas incitées à proposer des prestations au dernier kilomètre à moins qu’elles ne soient dûment rémunérées ; le cas des retraites à Andhra Pradesh en est un exemple. Deuxièmement, comment gérer l’authentification des bénéficiaires ? La preuve de vie doit être séparée des paiements, ce qui permet des arrangements plus flexibles pour ces derniers.
Frais de service sans friction et autres paiements de personne à gouvernement. L’autre aspect du tableau est la valeur d’un écosystème de paiements solide pour faciliter les services en éliminant les frictions et les fuites des paiements de personne à gouvernement, et des paiements de gouvernement à personne plus généralement. L’Afrique de l’Est a fait des progrès considérables dans ce domaine, avec des services comme l’énergie solaire résidentielle facturée à la consommation, des portefeuilles de santé mobiles et des distributeurs automatiques d’eau sans argent, en plus d’une gamme de programmes de services gouvernementaux. Toutes ces initiatives stimulent la demande en matière de services financiers, de téléphonie mobile et d’identification, et augmentent la précision et la responsabilité des paiements entrants aux agences gouvernementales en évitant les transactions en espèces au point de service.
Ici aussi, une approche stratégique peut être utile. En ce qui concerne les programmes de gouvernement à personne, au début, les services individuels ont tendance à développer leurs propres approches personnalisées des paiements. En tant qu’entité d’une taille exceptionnelle, l’État peut jouer un rôle clé dans le développement d’une acceptation plus large des paiements numériques, en effectuant la transition vers un système commun d’acceptation de ces paiements ; le portail tanzanien de paiements électroniques, par exemple, permet aux clients de payer pour la quasi-totalité des services publics via des cartes, la banque en ligne et l’argent mobile de n’importe quel fournisseur. Les gouvernements peuvent également utiliser des mesures fiscales pour encourager une acceptation plus large, comme une réduction temporaire de la TVA sur les paiements numériques et des subventions à l’acquisition initiale de terminaux de points de service, réduisant les coûts d’installation qui peuvent être élevés pour les petites entreprises. À l’inverse la réforme des exigences dépassées de présentation des documents papier à des fins fiscales peut encourager l’adoption des systèmes numériques. En réduisant le rôle de l’argent liquide et en s’orientant vers des transactions identifiées, toutes ces politiques augmentent la demande de systèmes d’identification qui fonctionnent bien.
Tirer parti d’Internet pour l’inclusion. Même s’il existe encore des contraintes financières pour étendre la connectivité aux communautés rurales pauvres et clairsemées, les forces du marché générées par la demande commerciale et de consommation à revenus plus élevés poussent les pays vers des réseaux de capacités toujours plus élevées. Cela crée une énorme opportunité : les rentes provenant des enchères de spectre et les taxes modestes sur les communications à haut débit peuvent être utilisées pour subventionner les services de base et souscrire à des programmes visant à encourager activement les compétences mobiles et financières pour ceux qui ont besoin d’aide pour naviguer dans le système.
Orientations politiques en faveur de l’inclusion
Ces synergies plaident pour l’adoption d’une approche stratégique ; l’objectif devrait être d’éviter la compartimentation qui ignore l’impact des décisions dans un domaine particulier sur les conditions d’offre et de demande qui façonnent l’accès, la fonctionnalité et l’utilisation dans d’autres domaines. Les multiples régulateurs, agences et autorités dans l’espace comprennent souvent le régulateur des télécommunications ; la banque centrale (supervision de la réglementation financière, interopérabilité, etc.) ; l’agence de protection des consommateurs ; le ministère des affaires intérieures (enregistrement civil et identité) ; l’organisme de régulation de la concurrence ; les organismes de surveil- lance du renseignement financier, du crédit, de l’assurance et de la protection de la vie privée/des données ; l’agence environnementale (droits de passage pour les infrastructures mobiles) ; le ministère des finances (TVA, taxes sur les licences, enchères du spectre mobile, droits sur les équipements importés) ; et éventuellement une agence de service universel. À cela, il faut ajouter l’éventail des ministères responsables des services et des programmes. Cette formidable liste met en évidence le renforcement des capacités réglementaires et de coordination qui seront nécessaires au fur et à mesure de la transition des sociétés et des économies vers une plus grande utilisation des mécanismes numériques. Il n’est pas pratique de couvrir toutes les questions de politique, mais le Tableau 1 énonce quelques grandes orientations politiques pour accélérer la couverture, notamment en augmentant la valeur et la confiance, qui s’appliquent à de nombreux pays. Tableau 1 : Orientations politiques en faveur de l’inclusion
Principes d’utilisation : Conception et technologie
En ce qui concerne l’utilisation des systèmes d’identification, mobiles et de paiement, les preuves de cas émergentes mettent en évidence certaines questions critiques qui peuvent être utiles à l’élaboration des propositions de passage aux systèmes numériques. Prévoient-elles un accès universel ? Incarnent-elles une responsabilité claire en matière de performance ? Responsabilisent-elles les bénéficiaires en leur donnant le choix du prestataire de services et une représentation effective ? La conception de la réforme exploite-t-elle le potentiel d’externalités favorables, telles que l’égalité des sexes et l’autonomisation économique des femmes ? Chacun de ces éléments comporte à la fois une conception de politique et une composante technologique qui peuvent être considérées ensemble pour obtenir de meilleurs résultats en matière de développement (Tableau 2).
peuvent accroître l’exclusion de groupes vulnérables. Les quantités massives de données générées par chacune des trois applications numériques peuvent faciliter le profilage et le suivi, y compris les enregistrements des transactions et leur localisation, et menacer la vie privée. Bien que la technologie ait le potentiel d’augmenter la capacité et l’efficacité de l’État, elle impose de nouvelles exigences aux États et à la société civile, ainsi que des exigences en matière de capacité aux citoyens qui doivent être en mesure de naviguer dans de nouveaux systèmes.
Certains de ces risques peuvent être atténués par une conception renforçant la confidentialité ; par exemple, en permettant l’utilisation d’une identité segmentée pour éviter une situation où un seul numéro est utilisé dans toutes les applications. La transition vers des systèmes numériques pour mettre en œuvre les programmes gouvernementaux générera de grandes quantités de données, y compris les identités, la localisation et les enregistrements des tran- Tableau 2 : Les principes de gouvernance numérique : Conception et technologie
Pas de solution miracle
La technologie n’est qu’un outil : à elle seule, elle ne mène pas nécessairement à de meilleures politiques ou à une mise en œuvre plus rigoureuse, et elle peut également être utilisée pour mettre en œuvre de mauvaises politiques plus efficacement. Tout dépend des objectifs auxquels elle est appliquée et du degré de mise en œuvre et d’intégration des systèmes qui l’utilisent. Ce thème ressort clairement de la recherche comparative, qui souligne également les risques de détérioration. Les systèmes d’identification peuvent être utilisés aussi bien pour exclure que pour inclure, et même des innovations bien intentionnées sactions. Cela peut être utile pour contrôler la qualité de la prestation de services, mais soulève l’urgence de mettre en place des lois et dispositions de protection des données et pour gérer et protéger les données publiques. De nombreux pays ont déjà connu des violations énormes et embarras- santes, et la situation ne fera que s’aggraver à l’avenir.
Pour plus de détails, reportez-vous à Gelb, Mukherjee et Navis, Citizens and States: How Can Digital ID and Payments Improve State Capacity and Effectiveness? Center for Global Development 2020, sur cgdev.org/ citizens-and-states